2020年9月22日，习近平总书记在第75届联合国大会一般性辩论上作出我国将力争于2030年前实现碳达峰、努力争取2060年前实现碳中和的重大宣示。围绕此目标，三年来各地各部门加强统筹协调，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推动“双碳”工作取得良好开局和积极成效。但受资源禀赋、产业布局等因素影响，国内各地区之间经济水平发展不均衡，中东部地区受碳排放指标限制出现拉闸限电影响经济，西部地区则绿色电能无力消费而出现浪费，东西部协同绿色发展仍然存在瓶颈，制约了全国经济潜力的整体充分发挥。

一是东部电力缺口大，部分高能耗产业发展受限。我国东部地区产业相对发达，国内70%以上的电力消费集中在东中部地区，但受能源供给等因素影响，东部地区用电对省外区域依赖度较高，例如浙江省外来电大约占全社会用电量的1/3，今年夏天最大外来电达到全社会用电负荷四成左右。绿色能源供给与需求的空间分布不均衡是我国的一大痛点，东部地区的非化石能源在能源消费中的占比偏低，例如2022年江苏省非化石能源消费比重约13.5%，大幅低于全国总体水平的17.5%。总体电力缺口叠加“双碳”目标迫使江苏、浙江等东部省份频繁出现的拉闸限电问题，给当地产业发展带来负面影响，例如2022年迎峰度夏电力保供期间，浙江各地发布有序用电方案，杭州将水泥、碳酸钙、印染、纺织等高耗能行业列入轮检修重点，给相关企业正常生产带来压力。

二是西部绿色能源丰富但产业薄弱。中国西部地区地理广袤，拥有丰富的自然资源，我国2/3的水电资源集中在西南地区，80%以上的陆地风能资源和太阳能资源集中在西部、北部地区，今年1月份国内首个千万千瓦级别的新能源计划“沙戈荒”项目落地库布齐沙漠，项目完成之后其一年所发的电量将可以达到20个三峡大坝的巨大规模，极大丰富电力供给。但相对于西部的绿色能源优势，西部的GDP仅占全国的20%，人口仅占全国的27%，产业竞争力相对不足，例如日前工信部下属研究机构赛迪顾问公布了最新一期全国镇域经济500强名单中西部仅占6%，前100强中更是仅有4个镇（遵义市仁怀市茅台镇，鄂尔多斯市伊金霍洛旗乌兰木伦镇，榆林市神木市锦界镇、大柳塔镇）。同时西部产业发展也受到多种因素影响而产生波动，例如云南省曾以本地丰富的水电带来的电价优势和绿能价值吸引省外产业产业转移，国内以电解铝为代表的高耗能企业纷纷赴云南建厂，但近年来受异常气候影响水力发电量锐减，国家对高耗能产业限制收紧，过去承诺过的电力优惠难以兑现，云南省与高耗能企业都进退两难。

三是西电东送限制和风险多，充满不定因素。西电东送工程建设取得重要成就，但仍然存在许多制约因素，例如西部电力需要通过多条输电线路向东部地区输送，由于电力系统调度、运行非常复杂，组网调度难度大。目前电力市场改革以省为单位推进，各省的规则、标准、电价等方面均存在差异，省际间协调难度加大，跨省跨区联络线及输电仍以单向通道为主，不利于更高层面的电力调度，例如相较于四川3000万千瓦左右的外送电能力，去年四川缺电时期入川的省外支援电力仅有600万千瓦，导致入川紧急电力保供协调难度很大。同时省份之间跨区域电量交换也存在诸多博弈，例如2015年云电送粤电量同比增加2%，挤压了广东省内火电机组的利用小时数和利润空间，引发双方的矛盾和分歧；特别是近年来电力保供形势趋于紧张，对于经济发达的受电方是重大风险，据北京大学能源研究院特聘副研究员康俊杰调查，2022年浙江跨省交易的最高价格达到了每度电10块钱。涉及在经济发展和安全保供问题上的诸多博弈。

对此，考虑到东西部条件差异，站在全国一盘棋的视角重新优化产业布局，在西部地区围绕绿色能源优势发展上下游产业链，并发挥东部地区的技术人才优势发展地瓜经济，驱动高能耗产业西进，促进西部地区经济战略发展和共同富裕。建议：

一是优化用能指标考核，破除承接产业用能瓶颈。完善顶层设计，发展改革部门结合我国“双碳”目标，正确“减碳”和“节能降耗”之间差异，加快构建以碳排放总量和碳排放强度为核心的直接控碳的考核体系，充分考虑西部地区承接产业转移、提高人民生活质量的用能需求，把“减碳”目标的实现由原来的控制高耗能产业发展转移到提高水电、光伏等低碳新能源利用比例上来。同时在“双碳”目标基础上对西部地区能耗指标适当倾斜，倒逼、鼓励东部地区高耗能产业向西部转移，由“高能耗、高碳排”向“高能耗、低碳排”的转变，推动“双碳”目标与提高西部地区经济发展水平的协同实现。

二是着重优化西部地区营商环境，强化东西部协同联动。结合西部地区实际情况，工信等部门指导西部地区对标东部地区先进经验，从提升政府服务意识、保障投资者权益等方面大力改善营商环境。牵头东西部地区强化协同联动，完善利益协调机制，提高各方积极性，例如建立双向“飞地”，鼓励东西部地方政府间建立合作，由东部地方政府在西部设立“飞地”，从而延续东部的优良政策，让企业放心地向“飞地”迁移高能耗产业，同时西部地方政府也可以从中获得经验传承。同时可以建立东部人才在西部的“飞地”，在不更改人才所属地域的情况下提供一个人才创业空间，就具有相当的吸引力，从而促进西部地区的人才、技术和产业的发展。

三是提高配套保障能力，提高西部地区产业承接能力。结合新基建发展契机，交通、电力等部门加快推进西部地区运输、能源等基础设施规划建设，产业部门指导西部地区围绕重点转移产业做好产业链梳理及补链、强链，推动产业上下游联动及区域产业集聚发展，加快区域综合性能源基地，着力在降低运输成本、丰富人才供给、保障能源供应等方面提供支撑。充分发挥西部地区资源禀赋优势，在算力等领域实现创新突破，例如以“东数西算”为契机，依托新能源优势打造数据中心，并逐步承接数据后台加工、分析、存储备份等产业环节的转移，进一步提升产业承接能力。