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王金南代表:关于制定《碳中和促进法》的议案

摘要

碳达峰和碳中和是党中央在复杂的国内外形势下作出的重大战略决策。现有气候变化相关法律难以支持实施碳中和,立法缺失将成为推进碳中和的掣肘。制定实施《碳中和促进法》具备较好的可行性,是习近平生态文明思想和法治思想在气候治理领域的具体实践,社会各界广为关注并积极支持。英国、日本等多个国家和地区已有相关丰富立法实践经验可资借鉴。建议紧扣2060年碳中和愿景目标,加快研究制定出台《碳中和促进法》,作为我国应对气候变化和低碳发展领域里的一部纲领性、综合性的基本法。立法思路与框架为:一是以习近平生态文明思想为指导,以应对全球气候变化和美丽中国建设为总体目标,以保障碳达峰和碳中和目标实现为具体目标,在立法中确立实现碳达峰碳中和遵循的风险预防、目标导向、统筹协调、减适并重、市场激励、公众参与、国际合作等原则。二是明确构建碳达峰碳中和制度体系,落实政府、企业和公众的相关责任以及保障相关权益。明确统筹处理好应对气候变化与生态环境保护之间的关系,协调碳达峰碳中和与污染防治、生态保护等的关系。明确应对气候变化国际合作的立场、领域与措施等,加强在碳达峰碳中和方面的国际合作。三是明确应对气候变化的管理体制和工作机制,充分调动各部门和地方推进碳达峰碳中和的积极性,形成合力、精准推进碳达峰碳中和目标的实现。

碳达峰目标与碳中和愿景是我国政府向国际社会作出的庄严承诺,是我国可持续发展的内在要求,是主动承担应对气候变化国际责任、推动构建人类命运共同体的责任担当。加强法律制度建设是推进碳中和的必由之路和有力保障。因此,提出“关于制订《碳中和促进法》的议案”。

一、案由

(一)推进碳达峰和碳中和是党中央的重大决策。习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上庄严承诺:“中国将提高国家自主贡献力量,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。”党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定十四五规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出:“降低碳排放强度,支持有条件的地方率先达到碳排放峰值,制定二〇三〇年前碳排放达峰行动方案。”“全面实行排污许可制,推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易。完善环境保护、节能减排约束性指标管理。”可见,碳达峰和碳中和已经成为国家的既定目标。

(二)制定《碳中和促进法》是习近平生态文明思想和法治思想的具体体现。习近平总书记指出,只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。党的十九届四中全会提出,要“坚持和完善中国特色社会主义法治体系,提高党依法治国、依法执政能力”。近些年,中国生态文明建设方面的立法、修法突飞猛进,尤其是在污染防控和生态保护方面,但是在应对气候变化或者低碳发展领域还没有专门的全国性法律。现有的与气候变化有关的法律并不直接以控制碳排放、促进碳达峰和碳中和为立法目的,在促进碳达峰和碳中和、应对气候变化方面的效果和力度都存在诸多不足,而已经制定的旨在应对气候变化的政策和规章则缺乏上位法的法律依据。应对气候变化领域立法是生态文明法制体系重要的组成部分。践行习近平生态文明思想和习近平法治思想,必须牢固树立全面依法治国的理念,以法治思维和铁腕手段推进碳达峰中和目标实现。

(三)制定《碳中和促进法》是实现碳达峰碳中和目标的基本法律保障。要实现碳达峰碳中和目标,更好地发挥政府作用,落实各方主体责任,亟需立法引领、推动和保障。开展碳达峰碳中和立法,可以强化碳达峰碳中和目标的刚性约束和相关制度的法制化,以法律的强制力保障我国碳达峰碳中和目标的实现。通过立法,可以赋予碳排放峰值目标、总量和强度控制目标以法律地位,强化低碳目标引领;明确温室气体排放权的法律属性及确权机制,保障中国碳排放权交易市场的有序推进;为政府管理部门分解落实碳减排目标、开展目标责任考核提供法律依据;为夯实应对气候变化基础能力提供法律激励;以气候立法作为统筹国际国内两个大局积极参与全球气候治理的重要途径。

二、案据

(一)制定《碳中和促进法》具有丰富的立法国际经验。在国外,英国、日本、墨西哥、 欧盟、韩国、菲律宾、美国加州等国家和地区已经通过了应对气候变化的专项法律,立法已经成为主要国家和地区应对气候变化的重要抓手。2008年11月26日,英国议会通过了《气候变化法案》。按照该法律,英国必须达到2050年减排80%的目标。法案还要求制定五年一次的“碳预算”,将减排目标细化。美国早在1990年就开始实施《清洁空气法》,2005年的《能源政策法》、2007年的《低碳经济法案》等一系列法律法规为美国低碳经济发展提供了法律支持。日本于2006年编制了《新国家能源战略》,2008年5月和6月,日本国会分别通过了《能源合理利用法》修正案和《推进地球温暖化对策法》。2009年12月11日公布的《推进低碳社会建设基本法案》规定,到2050年实现本国温室气体排放量削减60%—80%的目标。正是立法推进发达国家基本实现了碳达峰并开始争取进入碳中和的阶段。国际上丰富的立法经验可以为我国《碳中和促进法》立法提供参考借鉴。

(二)制定《碳中和促进法》具有一定的法律基础。我国已经颁行的《节约能源法》《可再生能源促进法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等与促进碳达峰具有一定的关联性,还制定和实施有《清洁发展机制管理暂行办法》《中国清洁发展机制基金管理办法》《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》《节能低碳产品认证管理办法》《碳排放权交易管理办法》等规范性文件。地方在应对气候变化和低碳发展的法规规章建设方面也有所突破。青海、山西省已经出台了省级《应对气候变化管理办法》,南昌、石家庄出台了市级《低碳发展促进条例》,上海、深圳等地针对应对气候变化工作出台了专项地方法规。这些为在国家层面出台应对气候变化法律积累了经验和政策制度支撑。

(三)立法推进碳中和成为社会共同认识。早在2011年,中国社会科学院就提出过研究起草《应对气候变化法》。《中国应对气候变化国家方案》等一系列法规文件先后发布实施。西方国家短则三五十年、长则一两百年才实现了生态环境质量的根本好转,我国只花了一二十年就实现了生态环境质量的明显好转。这正是依靠强制性的法律制度的保障、约束性的节能减排制度保障的实践证明。实现碳达峰碳中和是美丽中国建设的重要目标,绿色发展、循环发展和低碳发展也已经成为社会共识,立法是促进碳达峰碳中和目标实现的终极保障。

三、方案

建议紧扣2060年碳中和愿景目标,制定出台《碳中和促进法》,立法内容主要考虑以下方面。

(一)明确立法目标、定位和基本原则。目前我国未出台应对气候变化的专门法律,支撑碳达峰碳中和目标实现的法制体系薄弱、立法层级低且碎片化,远远无法满足我国实际工作需求,对如何实现碳达峰碳中和无法提供强有力的法律支撑。《碳中和促进法》是应对气候变化和低碳发展领域里的一部纲领性、综合性的基本法,既是我国推进碳达峰碳中和目标实现所采取措施的基本法律依据,又将对国家和地方层面气候变化立法以及对相关法律法规中涉及气候变化的规定具有统领作用。《碳中和促进法》应当以应对全球气候变化和美丽中国建设为总体目标,以保障碳达峰和碳中和目标实现为具体目标,以习近平生态文明思想为指导,明确实现碳达峰碳中和应当遵循风险预防、目标导向、统筹协调、减适并重、市场激励、公众参与、国际合作等基本原则,加快形成以政府为主导、企业为主体、市场有效驱动、全社会广泛参与的控制温室气体排放工作格局,保障碳达峰碳中和目标的实现。

(二)明确碳中和的基本制度与措施。《碳中和促进法》的内容要包括但不限于以下方面:一是明确碳达峰碳中和制度体系。包括压实控制碳排放目标的法律责任;建立碳排放总量控制制度及分解落实机制、核算报告制度、跟踪核准和达标履约等基本制度;建立全国和分地区、分行业碳达峰碳中和战略及实施路径和促进结构调整的低碳策略;加强经济政策应用,确立碳排放交易制度、碳税等重要经济政策,构建包括低碳基金、碳资产与碳金融、低碳产品/技术名录等激励或惩罚性的法律制度和措施;制定增加碳汇战略,实施面向增强碳汇能力的国家绿化行动计划;开展碳捕技术创新和推广应用;明确监测、监管能力建设保障措施;建立绿色生产生活的法律制度和政策导向;明确政府、企业和公众的相关法律责任。二是统筹处理好与生态环境保护之间的关系。通过《碳达峰碳中和促进法》,协调碳达峰碳中和与污染防治、生态保护、核安全监管等的关系,明确在目标管理、政策制度、技术创新、试点示范等领域的协同推进机制。三是明确气候变化控制国际合作的立场、领域、措施。推进和引领应对气候变化国际合作,加强在碳达峰碳中和方面的沟通交流与合作;做好国际公约谈判与履约,加强履约组织管理;鼓励和支持地方政府、企业、非政府组织等各类主体积极开展碳达峰碳中和领域的国际合作。

(三)强化优化管理体制和部门职责。为全面提升国家应对气候变化领域治理体系和治理能力现代化,需要明确国家统一管理和地方部门分工负责相结合的应对气候变化管理体制和工作机制,明确国家及地方应对气候变化领导小组的职能定位,明确国家应对气候变化主管部门与其他相关部门的职能边界,明确地方各级人民政府的职能与作用。充分调动各部门和地方推进碳达峰碳中和的积极性,形成合力、精准推进碳达峰碳中和目标的实现。