我国是一个多灾种频发的国家。据统计，我国每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过2000万人，造成的经济损失超过6000亿元。特别是2008年连续发生的“南方特大雪灾”、拉萨“3·14骚乱”和“汶川大地震”造成了重大灾难损失，更是警示我们，必须把健全公共安全管理体制，作为国家行政体制建设的一项重要内容，给予高度的重视。我国的应急管理体制建设自“非典”事件后，得到了较快发展，但还远未达到健全的地步。

人民防空是针对战时突发事件而建立起来的危机管理体系，初期建立主要是防范敌空袭造成的战争灾害。根据专家进行的战争灾害与平时自然的、人为的灾害所造成的毁伤比较分析表明，战争灾害与平时自然灾害人为的突发事件所造成的人员伤亡、疫情、建筑物倒塌、设施设备损毁、火灾、通讯中断、交通阻塞、城市功能运转失控、信息网络系统瘫痪等后果相似。由于人民防空与平时灾害管理在对象、手段、目的等方面的诸多相同之处，决定了人民防空与平时重大灾难应急管理具有较大的兼容性。因此，将人民防空纳入政府应急管理系统，依托人民防空系统建立国家突发事件应急机制就具有见效快、成本低、关系顺的明显优势。两者的有机结合，就能够实现防空防灾的资源共享，有利于形成多部门联合处置突发事件的优势，符合贯彻科学发展观的客观要求。

一、目前我国公共安全管理体系及人民防空体系的现状

我国应急管理体制还很不完善，政府各部门和全社会参与的机制尚未健全，缺乏对灾害全过程的科学管理，应急管理所依赖的技术支持和资源支持严重不足等。目前我国防灾救灾领域的从业人员和各类救援队伍达1600万，分别属于20多个部门，由于缺乏统一的整体协调，经常出现各灾种间重复建设的现象，影响了应急管理的工作效率。

人民防空体系经过近60年的建设，省、市、县（区）普遍建立了人民防空领导体制和数万人的组织机构，已经拥有数千万平方米的人民防空工程、先进的人民防空专用信息网络和警报系统，有效辐射城市防空袭预案，按城市人口千分之2—3的比例组织训练了抢险抢修、医疗救护、消防、治安、防化防疫、通讯保障、运输等160多万人的防空群众组织。这些经过长期投入建设、健全的人民防空组织体系和庞大的人民防空资源，长期处于闲置状态，造成了巨大浪费。

二、将人民防空纳入国家突发事件应急管理系统的意义

针对多灾种频发的情况，借鉴国际相关方面的经验，为了及时有效地应对自然灾害和突发事件，我国需要建立常设的职能部门和完善应急管理体系。根据我国的现状，将人民防空纳入国家突发事件应急管理系统，完善我国公共安全管理体系很有必要。

人民防空与平时灾害管理具有诸多的相同之处，与突发事件应急管理具有相同的功能结构和运行机理，因此，应该将人民防空纳入突发事件应急管理系统，使其适用于应对平时重大灾难的有效管理中。

冷战结束后，国家安全更多的是面临全球化带来的冲击与挑战。随着民防军事功能的淡化，民防部门应实行防空防灾一体化的转型改革。1994年，国际民防组织在安曼召开了国际公民保护大会指出：“应当确认民防这一概念应含人类为抵抗各种事故和灾害保护他们的人口、环境和财产所采取的一切措施。”会后，各国积极推动民防体制由单一的战时防空向防空防灾一体化改革的转型。目前除以色列等少数国家外，大多数国家都建立了以政府管理为主体的防空防灾一体化的应急管理体制。

我国将人民防空纳入国家应急管理体系，实现防空、防灾一体化建设，是我国人民防空事业发展的方向和目标，是党中央、国务院和中央军委的战略决策。近年来，许多省市对推动防空、防灾一体化建设进行了积极的探索，总结出有益的经验，也反映了一些亟待解决的问题：首先是没有立法授权，人民防空平时应急指挥救援权及其行为规范缺乏法律依据。第二是管理体制上的问题，主要是在国务院行政体系中没设人民防空主管部门，上下体制不对口，造成地方各级机构调整障碍重重，社会资源难以有效整合。

三、建议将人民防空纳入国家突发事件应急管理,进而完善我国公共安全管理体系

1.将防空、防灾职能相近的部门进行整合，建立突发事件应急管理部门的联动新机制。在现有的国务院行政组织和法律框架不作大的改变的情况下，将国家人防主管部门纳入国务院行政体制内，将各级人防工作纳入政府的应急救援管理体系中。国家人防办与国务院应急办合署办公，或在国务院组织机构中设立人防工作的管理部门，建立起地方与军队人防部门的协调关系和工作机制。省以下各级人防部门改称民防局，除保留原有人防工作职能外，承担各级政府应急救援指挥的平台保障任务；对社会进行防灾救灾知识教育及自救互救训练；把各类防空群众组织纳入救灾专业队伍编成和协调落实各类人防资源平时用于防灾救灾等。

2.科学界定应急部门及相关部门职能，建立、完善国家民防应急指挥中心。将各级人防指挥所作为各级政府的应急指挥平台，组建起国家及地方各级政府的应急指挥中心，分别负责各级应急救援的组织、指挥、协调工作，并在国家已有的各专业部门应急救援力量的基础上，建立完善各级各专业部门应急指挥联动机制。明确各部门在防空防灾应急救援中的协同内容和方法，建立分工明确、责任到位、优势互补、资源整合的应急救援体系，保证各部门整体合力的发挥，达到统一、高效、快速救援的目的。

3.组建各级各类应急救援队伍。民间志愿者组织充分利用现有的人防专业队伍和部门专业救援力量，组建起国家、区域和地方三级应急救援队伍。国家和区域应急救援队伍由国家民防局负责统一规划、指导、协调组建。地方专业救援队伍在各级地方人民政府的协调、指导和规划下组建。

4.建立应急宣传教育机制。赋予应急管理局的公民安全教育职能，将已在初中普及开展的人民防空教育，扩展为公共安全教育。切实抓好以预防、避险、自救、互救、减灾等为主要内容的面向全社会的宣传教育工作，做好全民的危机应对常识教育和常规演练，不断增强公众的国防观念和防灾意识，提高公众应对灾变的心理素质和自救、互救能力。

5.制定、完善相关的法律法规：

（一）在宪法修正案中明确防空防灾一体化的法律地位。

（二）修定《突发事件应对法》，对人民防空纳入应急管理体系的职能、任务、权力、义务和责任进行立法明确，使防空、防灾一体化建设有法可依，依法推进。

（三）各地、各相关部门要制定相应的条例、规章和措施，真正强化政府在灾害救援中的主导地位，使应急管理局（民防）真正成为政府实施平时救灾、战时防空的综合协调部门。