农工党广西壮族自治区主委，广西壮族自治区政协副主席
彭钊
2009年3月6日

　　　
　　我国是一个多灾种频发的国家，随着经济建设和工业化、城市化的快速发展，人口高度聚集、人流物流增加，加上在经济转轨、社会转型的过程中，许多深层次的矛盾和问题日益凸现，使我国进入一个安全事故和突发事件易发、频发期，对人民群众的生命财产造成危害的事件也越来越多。统计资料显示，我国每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过2000万人，造成的经济损失超过6000亿元。特别是去年连续发生的“南方雨雪冰冻灾害”和“汶川大地震”等重大灾难损失，更是警示我们，必须把健全公共安全管理体制作为国家行政体制建设的一项重要内容，给予高度的重视。
　　我国的应急管理体制建设自“非典”事件后，得到了较快的发展，但尚未健全。目前我国防灾救灾领域的从业人员达1600万人，分别属于20多个部门，由于缺乏统一整体的协调，经常出现各灾种间重复建设的现象，影响了应急管理的工作效率。国际经验表明，及时有效地应对自然灾害和突发事件，需要建立常设的职能部门和完善应急管理体系。将人民防空纳入国家突发事件应急管理系统，完善我国公共安全管理体系很有必要。
　　一、目前我国应急管理体制还很不完善，政府各部门和全社会参与的机制尚未健全，对灾害周期缺乏全过程的科学管理，应急管理所依赖的技术支持和资源支持不足。经过近60年的建设，我国省、市、县（区）普遍建立的人民防空领导体制和数万人的组织机构，数千万平方米的人防工程，先进的人防通信专用信息网络、警报系统和城市防空袭预案，按城市人口2‰—3‰的比例组织训练了抢险抢修、医疗救护、消防、治安、防化防疫、通信保障、运输等160多万人的防空群众组织，以及全国人防城市在初级中学普遍开展了人民防空知识教育等等，这些建国以来长期投入建设、健全的人民防空组织体系和庞大的人民防空资源却处于“养兵千日”的闲置状态，造成巨大的浪费。
　　二、人民防空是针对战时突发事件而建立起来的危机管理体系，由于相同的功能结构和运行机理，因而适用于应对平时重大灾难有效的管理体制。人民防空的初期建立主要是防范敌空袭造成的战争灾害，是属于公共安全管理范畴的一种特殊类型。根据专家进行的战争灾害与平时自然的和人为的灾害所造成的毁伤比较分析表明，战争灾害与平时自然灾害人为的突发事件所造成的人员伤亡、疫情、建筑物倒塌、设施设备损毁、火灾、通信中断、交通阻塞、城市功能运转失控、信息网络系统瘫痪等后果相似，正是由于人民防空与平时灾害管理在对象、手段、目的等方面的诸多相同之处，决定了人民防空与平时重大灾难应急管理具有较大的兼容性，而构成了防空防灾一体化建设的基础。因此，将人民防空纳入政府应急管理系统，依托人民防空系统建立国家突发事件应急机制就具有见效快、成本低、关系顺的明显优势，两者的有机结合，就能够实现防空防灾的资源共享，有利于形成多部门联合处置突发事件的优势，符合贯彻科学发展观的客观要求。
　　三、冷战结束后，国家安全更多的是面临全球化带来的冲击与挑战，随着民防军事功能的淡化，民防部门实行防空防灾一体化的转型改革已成为国际上普遍的做法。早期的民防作为空袭的对立面主要是防范空袭特别是核生化武器这类大规模杀伤武器对人员造成的伤害。到了20世纪90年代，核战争没有出现，但重大的自然灾害和人为事故却频繁发生，1994年，国际民防组织在安曼召开了国际公民保护大会，指出：“不应将民防仅限定为对战争期间或武装冲突中所导致的灾害采取某种人道主义行动，而应当确认民防这一概念应含人类为抵抗各种事故和灾害保护他们的人口、环境和财产所采取的一切措施。”会议决定了该组织的长期目标：一是在国家经济建设中列入救灾援助的任务；二是把日内瓦公约中的人道救助行动扩大到和平时期。会后各国积极推动民防体制由单一的战时防空向防空防灾一体化改革的转型。目前除以色列等少数国家外，大多数国家都建立了以政府管理为主体的防空防灾一体化的应急管理体制。
　　四、将人民防空纳入国家应急管理体系实现防空、防灾一体化建设是中共中央、国务院、中央军委确定人民防空改革发展的方向。防空防灾一体化建设是我国人防事业发展的方向和目标，是中共中央、国务院和中央军委的战略决策。随着经济建设和社会发展不断向前推进，中共中央、国务院和中央军委对防空防灾一体化建设的要求越来越明确，并在立法意图和政策导向上给予了充分的肯定和积极的引导。2008年国务院、中央军委在《关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》（国发〔2008〕4号）中更明确地要求“完善人民防空系统防灾功能，建立健全防空防灾相结合的工作机制。县级以上地方各级人民政府，要把人民防空部门作为本级政府应对突发事件的重要力量，赋予相应的防灾救灾职责任务，切实发挥人民防空部门的作用。”
　　五、近年来国内许多省市对推动防空、防灾一体化建设进行了积极的探索，总结出有益的经验，也反映了一些亟待解决的问题。随着社会经济的发展，把战时防空与平时防灾结合起来，建立专门的应急管理和协调机构，已成为国内许多城市的普遍做法。从20世纪90年代开始，上海、辽宁、浙江、江苏、北京、内蒙古等省（自治区）、市积极探索人防向民防转变的路子，并取得了一些成功的经验。现全国已有11个省（自治区）、市及100多个城市人防部门挂了民防局（办）的牌子，增加民防新职能，初步建立起了防空防灾一体化机制。北京市在2006年经中编办同意，市、县（区）两级的人防办全部更名为民防局。深圳市民防办从1992年建立之始，就按防空防灾一体化要求将人防、地震、核应急部门进行整合。国内部分省市在探索两防一体化建设实践中虽然取得有效的成果，也积累一些成功的经验，但也反映出一些根本性的问题：首先是没有立法授权，人民防空平时应急指挥救援权及其行为规范缺乏法律依据。第二是管理体制上的问题，主要是在国务院行政体系中没设人民防空主管部门，上下体制不对口，造成地方各级机构调整障碍重重，社会资源难以有效整合。
　　为此，建议将人民防空纳入国家突发事件应急管理，进而完善我国公共安全管理体系。
　　一、将防空、防灾职能相近的部门进行整合，建立突发事件应急管理部门联动的新机制。在现有的国务院行政组织和法律框架不作大的改变的情况下，将国家人防主管部门纳入国务院行政体制内，将各级人防工作纳入政府的应急救援管理体系中。国家人防办与国务院应急办合署办公，或在国务院组织机构中设立人防工作的管理部门，建立起地方与军队人防部门的协调关系和工作机制。省以下各级人防部门改称民防局，除保留原有人防工作职能外，承担各级政府应急救援指挥的平台保障任务；对社会进行防灾救灾知识教育及自救互救训练；把各类防空群众组织纳入救灾专业队伍，协调落实各类人防资源平时用于防灾救灾等。
　　二、科学界定应急（民防）部门及相关部门职能，建立、完善国家民防应急指挥中心。将各级人防指挥所作为各级政府的应急（民防）指挥平台，组建起国家及地方各级（省、市、县）政府的应急（民防）指挥中心，分别负责各级应急（民防）救援的组织、指挥、协调工作，并在国家已有的各专业部门应急救援力量的基础上，建立完善各级各专业部门应急指挥联动机制。明确各部门在防空防灾应急救援中的协同内容和方法，建立分工明确、责任到位、优势互补、资源整合的应急救援体系，保证各部门整体合力的发挥，达到统一、高效、快速救援的目的。
　　三、组建各级各类应急（民防）救援队伍。民间志愿者组织充分利用现有的人防专业队伍和部门专业救援力量，组建起国家、区域和地方三级应急（民防）救援队伍。国家和区域应急（民防）救援队伍由国家民防局负责统一规划、指导、协调组建。地方专业救援队伍在各级地方人民政府的协调、指导和规划下组建。
　　四、建立应急（民防）宣传教育机制。赋予应急管理局（民防）的公民安全教育职能，将已在初级中学普及开展的人民防空教育，扩展为公共安全教育。切实抓好以预防、避险、自救、互救、减灾等为主要内容的面向全社会的宣传教育工作，做好全民的危机应对常识教育和常规演练，不断增强公众的国防观念和防灾意识，提高公众应对灾变的心理素质和自救、互救能力。
　　五、制定、完善相关的法律法规。
　　（一）在宪法修正案中明确防空防灾一体化的法律地位。
　　（二）修定《突发事件应对法》，对人民防空纳入应急管理体系的职能、任务、权力、义务和责任进行立法明确。使防空、防灾一体化建设有法可依，依法推进。
　　（三）各地、各相关部门要制定相应的条例、规章和措施，真正强化政府在灾害救援中的主导地位，使应急管理局（民防）真正成为政府实施平时救灾、战时防空的综合协调部门。