农工党中央副主席、云南省主委，云南省政协副主席
陈勋儒
2009年3月7日

　
　　我们在云南调研发现，对法外生育征收社会抚养费政策在具体实践中应有功能尚未有效发挥、政策执行效果不佳。该省自2002年9月1日施行《云南省社会抚养费管理规定》起，截至2007年底，全省应征法外生育社会抚养费人数33.56万人，实际征收26.66万人，占79%；应征社会抚养费5.62亿元，实际征收1.68亿元，占30%。年均法外生育人数在5.5万左右，最低年为5.2万多人，最高年近6万人。
　　社会抚养费基本能按收支两条线管理，主要用于人口计生工作经费、农村独生子女保健费、计划生育技术服务基础设施建设、设备购置、手术者营养补助、节育手术后遗症治疗、计生宣传员工资补助等，一定程度缓解基层计生工作经费不足。但法外生育社会抚养费征收及管理使用存在诸多困难。
　　一、取证难。首先，在调查法外生育高收入群体经济状况时，有的税务、工商等部门配合不到位，以致难以查实法外生育者经济收入情况，处罚标准难确定，导致征收标准过低，处罚公平性和惩戒效果欠佳。部分医疗卫生机构、企业与人口计生部门之间生育信息通报和取证配合差。部分医院为确保病源和收入，与辖区人口计生部门对法外生育信息咨询和取证工作缺乏主动配合，给法外生育取证带来困难。其次，流动人口法外生育取证难。流动人口流动性大、居无定所，要找到当事人落实取证十分困难。由于缺乏区域间综合协调及流动人口法外生育的网络化管理，很难掌握其法外生育的有效证据，无法及时有效作出处罚决定。
　　二、征收难。社会抚养费征收率低是该项政策执行的最大问题。截至2007年底，云南省应收未收的社会抚养费高达3.94亿元，占应收数的70%。主要表现：首先是高收入群体和流动人口社会抚养费征收难。高收入群体逃避社会抚养费征收现象难遏制。高收入群体被查实法外生育行为后，总能利用自身经济优势和各种社会关系影响案件处理，或采取转移财产、异地落户等手段规避处罚，给社会带来恶劣影响。其次是流动人口社会抚养费征收难。即使流动人口法外生育行为属实，要确切查实其流向，找到当事人履行交纳义务也很困难。仅昆明市2008年查实的应征流动人口社会抚养费500多人，仅征收了11人。三是贫困人群社会抚养费征收难。法外生育在农村贫困人群中较为普遍，且多集中在山区、半山区，当事人多数能配合调查取证，承认法外生育事实，但因贫困无缴纳能力。云南省尚有21%的应征人未缴纳社会抚养费，实际上已不可能征收。
　　三、执行难。首先是申请法院强制执行存在诸多困难。一是申请法院强制执行法定程序复杂，时效性难保障；二是计生非诉讼案件执行成本高、难度大、标的小，强制执行积极性不高；三是人口计生部门向法院提出强制执行诉讼请求意识不强、主动性不够，社会抚养费强制执行寥寥无几。其次是执法队伍不足，征收执行乏力。各级人口计生部门没有专门执法队伍，乡镇计生办编制少，有的乡镇只有1名甚至没有公务员身份的计生专干，按行政执法要求，多数基层计生行政执法行为属违法。云南省基层计生宣传员每月报酬仅200—900元，而基层大量计划生育工作，包括社会抚养费征收等都要由其承担。由于待遇低、风险高、工作量大，基层计生宣传员工作积极性不高，队伍不稳定，有的已离岗自谋生路。
　　四、管理使用尚缺规范。调研中发现，各地对征收情况较为清楚，但管理使用情况均难说清。有的地方存在违反收支两条线管理现象。少数还存在不及时上缴、坐收坐支，甚至出现携款潜逃的案件。有的挪用社会抚养费用于购置交通工具和办公用品，不能确保社会抚养费用于计生事业。社会抚养费未列入当地政府常规监管，监管基本流于形式。各级法律监督、民主监督、行政监督及群众监督滞后，影响社会抚养费政策执行。特建议：
　　一、加强领导，协调配合，切实做好取证这一基础工作。建议一是要建立健全法外生育调查取证联动机制。进一步明确税务、工商、建设、检察院、法院、公安、纪检、审计等相关职能部门配合法外生育调查取证工作职责，形成协作联动机制，重点加强对高收入群体及流动人口的法外生育查处。二是建立健全计划生育信息报送和法外生育案件举报制度。将信息报送、法外生育案件举报及配合取证工作规定为医疗卫生机构和企业的工作职责，纳入责任目标考核和各类评优评奖体系，从源头上为调查取证工作奠定基础。三是建立健全流动人口户籍地与流入地配合取证机制，提高取证效率。加强各省区市横向联系，尽快完成各省及州市信息网络平台建设，利用流动人口计生信息平台，实现信息共享，加大查处力度。
　　二、突出重点，强化征收，切实维护政策执行公信力。一是加强联合执法，重点收缴高收入群体和流动人口法外生育社会抚养费。建议由人口计生部门牵头，相关部门参与，重点征收社会影响大、难度大的案件，加强宣传报道，扩大舆论影响和警示作用。要通过政策利益导向，鼓励主动缴纳，惩戒恶意逃责。对法外生育的个体工商户和企业主，如不主动缴纳社会抚养费，可减少或取消其应享受的各项优惠政策；对法外生育的流动人口可采取减少或取消各种惠农、支农补贴政策，对拒不履行缴纳义务的，也应采取相应措施加以限制，促使其主动缴纳以发挥政策的警示作用。二是实事求是，帮助贫困当事人履行义务。对特别贫困暂无缴纳能力的当事人，在保证其基本生存条件前提下，以签订合同方式，取应缴数下限，明确缴纳期限和交纳金额，缴纳期限可适当延长，但不轻易作出取消处罚决定，以维护政策公信力。三是加大强制执行力度。强化强制执行，加强舆论宣传，起到“执行一案，教育一片”的警示作用。四是加强队伍建设，逐步提高计生宣传员待遇。国家应增加投入，确保乡镇、街道计生办至少配备2名公务员，逐步提高计生宣传员待遇，确保队伍稳定和各项工作在基层落实。
　　三、规范管理，强化监督，确保征收的社会抚养费真正用于促进计生事业发展。财政、审计、监察等部门每年至少进行一次联合行政监督。人大、政协也应开展专项检查或调研，及时发现问题，确保社会抚养费资金管理使用安全高效、真正用于促进计生事业发展。建立社会抚养费征收及管理使用公示制度，增强政策执行透明度。
　　四、完善制度，强化服务，建立健全层级动态管理责任制。建议国家加快农村社会养老保障制度建设步伐。人口计生部门要主动做好优质服务，充分发挥计生协会作用，依托居（村）民自治，落实好法定的各项工作，减少非意愿妊娠。把人口计生层级动态管理责任制落实情况纳入各级党委、政府重大事项监督范围，进行层层问责。在干部调动、任用提拔、年度考核、评先评优等方面严格实行“一票否决”，形成长效机制，营造良好的人口计生工作氛围。