浙江省政协副主席，农工党浙江省主委
姚克
2009年3月10日

　　　
　　随着我国医疗领域改革的进一步深化，医院之间的竞争、兼并日益激烈，优胜劣汰，医院倒闭将不再陌生。国有医院体制改革的核心是要把所有权和经营权分离，形成竞争的局面。医院为了自身生存和发展，必须调整业务结构、降低运营成本，集团化、规模化、多元化将成为大势所趋。通过集团化的道路，发挥集团品牌效应和综合服务优势，开拓业务领域，降低成本，增强对病人的吸引力，扩大医疗市场份额，增强医院的竞争力。在2000年国务院体改办等部门联合发布《关于城镇医药体制改革的指导意见》和2001年在青岛召开的全国城镇职工基本医疗保险制度和医药卫生体制改革工作会议精神的指导下，部分城市医院集团犹如雨后春笋般不断涌现。
　　一、现阶段我国医疗集团组建的特点
　　1.松散型医疗集团占主流
　　目前，我国组建的医疗集团一般都是松散型的，即集团内各成员医院的行政隶属关系、所有制性质、财务核算形式、现有资产所属关系、人员归属管理权限均不变，各成员医院是独立的法人，各自承担相应的民事责任，而以资产为纽带建立的医疗集团可谓少之又少。因此，现阶段我国组建的医疗集团很难发挥卫生资源的综合效率。
　　2.政府在医疗集团组建中起重要作用
　　我国医疗集团组建尚处于起步阶段，医疗市场机制还不完善。目前绝大部分医疗集团组建是由政府部门牵线搭桥甚至组织实施的。在市场经济条件下，医疗集团组建是一种市场行为，应该充分发挥市场合理配置资源的基础作用，否则就会导致低效的“拉郎配”现象，违背了医疗改革的初衷。
　　3.医疗集团组建的政策法规不完善
　　医疗集团组建涉及国家、股东、债权人及职工等方方面面的利益，规范各方行为需要一套完善、健全的法律法规。目前我国有关医疗集团组建立法还很不完备，甚至有些政策还有相互抵触的现象，因此，目前医疗集团组建可能存在一些政策漏洞和政策障碍。
　　二、我国现行医疗集团组建及运转过程中存在的主要问题
　　近几年，各地医疗集团的组建形式，既有强强合并型、强弱兼并型，也有委托管理型、松散联合型；由于医疗集团的组建和运转还是一种新生事物，组建的医疗集团在组建和运转过程中主要存在以下问题：
　　1.医院产权不清和相关政策不配套，严重制约了医疗集团的组建、运转和发展。近几年参与组建医疗集团的医院，绝大部分是各级政府举办的公立医院。理论上、名义上这些医院产权很清，产权都属于政府、国家，但事实上这些医院产权不清，产权人不到位，医院法人代表地位模糊，处于尴尬局面。同为政府举办的公立医院，却分部属、省（市）属、区（县）属等，还分事业编制、企业编制、集体编制。要解决这些问题，单靠医院和卫生行政部门是难以解决的。
　　2.组建医疗集团过程中，行政色彩过浓，政府干预过多，是导致部分医疗集团失败的重要原因。医院作为独立法人单位和市场经济的主体，要根据自身发展需要，选择参入或不参入组建集团，以及决定集团的组建方式、运转模式。政府及其卫生行政部门主要职责是区域规划、政策导向、政策扶持及给予需要的帮助，而不能越俎代疱，搞“拉郎配”，搞杀富济贫，更不能甩包袱，简单地一托了之、一转了之、一卖了之。
　　3.部分医疗集团组建突击上马，决策不科学，定位不清楚，目标不明确，存在为集团而搞集团之嫌。组建医疗集团，无论对核心医院、龙头医院，还是对参入医院来讲，都是非常严肃而重大的事情，是一项战略性举措，必须周密再周密，慎之又慎。大部分非以产权为纽带的医疗集团，法人地位不明，往往将龙头医院与集团本身混为一体。这样的集团缺乏独立法人地位，没有集团文化，缺少集团目标，管理制度不健全，最终导致名存实亡。
　　最后，在医疗集团日常运转中，集团内各医院缺乏统一的意志、统一的文化、统一的管理、统一的规范、统一的考核。当医疗集团组建后，龙头医院向成员医院大多输送的是一名院长、一名业务副院长，而不是一种办院理念、一套管理制度；龙头医院向成员医院大多输送的是一名水平和职称都比较高的医生，而不是一个学科、一套规范操作。最后出现的结果可能是，某一家成员医院救活了、发展了，但集团并没有做大做强；某一个科室救活了、发展了，但医院并没有得益和发展；某一名医生赚钱了、发达了，但科室并没有发展和壮大。
　　随着医保和医药体制改革的积极推进，医院运行外部约束不断增多；人事分配等医疗运行机制举步艰难，医院内部压力和医院改革矛盾日益凸显。建立产权清晰、管理科学的医疗服务集团，既是政府的要求和导向，也是医院自身生存和发展的内在需要。为此建议在沿海经济比较发达的省份试点组建具有内生调控能力的医疗集团，其出发点在于将原来由政府各部门特别是卫生部门所需要解决的问题转移到医疗集团内部来解决。这种医疗集团的构想是，首先，医疗集团具有现代企业制度，具有独立的法人地位。其次，医疗集团由不同性质的医疗实体组成，一部分是承担社会公益性质的惠民医院，承担基本医疗保障，另外一部分是根据高端人群需求的特需服务医院，是营利性质的，集团内部各医疗实体的发展目标非常明确，公益性的就认真做好政府指定的任务，营利性的就努力提高服务水平。第三，集团内部具有二次分配的权力，不会因为医护人员在不同性质的医疗实体而导致收入分配的明显差异；第四，集团内部的人力资源是可以有序流动的，从而加速人力资源素质的整体提高。第五，政府国有资产管理部门承担对医疗集团的国有资产增值保值的考核，而卫生管理部门承担医疗准入审查以及政府指定性医疗任务的下达。依照这种思路，医疗集团可以从内部较好解决公益性与营利性定位之争的问题，同时也可以解决财政补贴之困。当然，这类医疗集团可能在某一地域是可行的，是否值得大面积推广还取决于医疗卫生改革事业的大环境条件。
　　三、意见建议
　　组建具有内生调控能力的医疗集团必须注意和解决好以下几个方面的问题：
　　1.政府有关部门应依据“十七大”有关精神，进一步解放思想、与时俱进，将党的十七大精神转化为有关法规、政策，为医疗集团的组建和运转创造良好的环境。医院所有权归属、医院法人财产处置权等必须明确；区域卫生规划必须科学规划和严格执行；政府必须明确对医疗卫生的投入方向，对部分主要担负基本医疗服务的公立医院，投入与否不以是否组建集团而改变；历史遗留问题要有政策保障。
　　2.医院组建医疗集团是为了内部医疗资源的重新优化配置，发挥现有资源的最大效益。在医疗硬件资源上，减少重复的医疗设备、器械的采购，合理分配及利用床位；在医疗软件资源的合理配置上，进行人员的重新合理化配置，减少员工总数，提高人均收入，充分调动人的积极性。运用规模效应，分摊经营成本，保证资源投入的经济性，由集团实行统一的采购、技术开发、市场营销、融资、人才培养等。集中优势的人力、物力、财力，在管理模式、资源优化，对外宣传上实现对各医院统一的支持和控制。根据自身的优势诊治项目进行合理的地域布局和分流，将各医院定位于做精、做专某一特色项目和细分市场，并形成在该区域内的集聚效应。同时结合医院的技术积累和市场的经济性，及时开发、引进新的诊治技术。通过集团优势建立强大的品牌效应，塑造良好的外部形象，吸引病人，吸引医学人才，吸引保险公司、银行机构等，保证医院得到可持续发展。最终为了满足广大人民群众日益提高的医疗保健需求，提升整体医疗事业发展水平，为全面建设小康社会而承担应有的责任。
　　3.医疗集团组建必须保证集团产权清晰，集团运营必须管理科学，集团地位和性质必须定性准确。首先，集团与各子医院，各子公司，必须以法律的形式明确各自的权利和义务。其次，集团最好是一独立的法人，有相对独立的决策和办事机构，以及相对固定的人员、场地、设备、经费。最后，集团要有切实可行的、完备的管理制度，明确集团如何决策、如何运转，利益如何共享、风险如何共担，制度如何统一、文化如何趋同，资源如何共享、人才如何共用等。强化集团实体，集团管理公司化、法人化，健全法人治理结构，逐步建立和完善董事会、监事会、经营层，实现所有权、经营权、监督权相分离。